1979年中國開始實行改革開放政策，隨之迎來經濟高速增長期。也是在這一年，《環境保護法》正式頒布。

全國工商聯環境商會副會長兼首席環境政策專家駱建華，在接受界面新聞專訪時表示，中國的污染防治現狀可歸結為“三長三短”。即長于生活污染治理，短于工業污染治理；長于電力行業大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業大氣污染治理；長于城市污染防控，短于農村污染治理。

駱建華認為，中國目前人均收入9000美金，達到了工業化國家進入環境拐點的平臺期，已經到了有條件、有能力解決生態環境突出問題的窗口期，但與此同時，也進入了真正的攻堅期、深水區。

過去四十年，中國的工業化、城市化超越了任何一個經濟體，也超越了工業化國家的任何一個歷史時期，同時也帶來了資源的高消耗和環境的高污染。在2012年之前，中國環境治理速度趕不上污染的排放速度。

歷史遺留問題尚未解決，新的問題還在產生。目前的GDP僅衡量了人工資產，自然資產的消長沒有納入。要認識到綠水青山就是自然資產、綠色財富；要建立起衡量指標和手段，對綠水青山進行貨幣化。

▓  中國環境歷經了四次沖擊

?我國環保起步是在什么時候？分幾個階段？

駱建華：我國環保起步是在1970年代初。這個時期中國的工業化處于初期階段，污染問題開始在局部地區暴露出來，環境保護意識剛剛萌芽、傳播和普及。

1950-1960年間，西方國家經濟飛速增長，日本創下了連續18年經濟年均增長9.3%的記錄；同時，日本的環境也遭受了嚴重創傷。1960年代后期，包括日本在內的西方世界，展開了大規模的環境訴訟活動和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國發起“地球日”活動保護環境，喊出了“不許東京悲劇重演”口號。

這場運動成為中國啟動環境保護的契機。1972年，聯合國在斯德哥爾摩召開人類環境會議，開啟了全球環境保護運動的序幕。中國派團參加聯合國人類環境會議。這也是中國恢復聯合國席位后，參加的第一個大型國際會議。

1973年8月，中國召開第一次環境保護會議。這次會議解決了幾個主要問題：一是對中國環境污染有了初步認識，中國也有污染，在某些方面還相當突出；二是通過了中國環境保護方針，即“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”；三是通過了《關于保護和改善環境的若干規定》，對十個方面的環境保護工作提出了要求，并做出了部署。

這次會議后成立了國務院環境保護領導小組，下設辦公室。辦公室負責督促各地成立相應的環保機構，對環境污染狀況進行調查評價，開展以消煙除塵為中心的環境治理。同時，對污染嚴重的地區開展重點治理。比如官廳水庫、桂林的漓江、富春江，河北的白洋淀等，還有北京、天津、沈陽、蘭州等大氣污染治理。官廳水庫和漓江的治理效果最為突出，積累了一些流域治理的經驗。

1979-1993年是我國環境保護發展的第二階段。

1979年，中國正式施行改革開放政策，經濟發展開始快速增長，《環境保護法》正式頒布。后續制定并頒布了污染防治方面的各單項法律和標準，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》；以及《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》等資源保護方面的法律，初步構成了一個環境保護的法律框架。

1982年國家設立“城鄉建設環境保護部”，內設環保局，結束了“國環辦”十年的臨時狀態。

1983年，全國召開第二次全國環境保護會議，當時的國務院總理李鵬宣布，環境保護作為中國的一項基本國策。“先污染后治理”的老路子被摒棄，提出了“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一”的戰略方針，來落實這項國策。

1988年，環保局從城鄉建設環境保護部分離出來，建立了直屬國務院的“國家環保局”。以后的環保總局和環保部都是在這個基礎上發展起來的。

此后幾十年里，環保部門“逢八必升”。1998年6月，成立了正部級單位國家環保總局；2008年7月，國家環保總局升級為國家環境保護部，成為國務院組成部門；2018年3月，國務院新組建生態環境部。

1989年，第三次全國環境保護會議上提出了環境保護三大政策和八項管理制度。強化環境管理政策是其中最具特色的一條。1980年代，中國的環境形勢嚴峻，最現實有效的辦法，就是采取行政、法律和經濟手段，強化環境管理。環境影響評價制度、排污收費制度、環境目標責任制度等“三同時”制度也是在這次會議上建立。

1993-2011年是我國環境保護的第三階段。中國進入了污染規模治理和綜合治理時期。

1993年，我國由計劃經濟轉向市場經濟，各地掀起了新一輪的經濟建設熱潮，加上1980年代全國鄉鎮企業的無序發展，環境污染加劇。全國人大在這一年設立了環境保護委員會，來年改為環境與資源保護委員會。

1998年，全國政協也相應的設立了人口資源環境委員會，地方上也都建立起了這種機構。在國家和地方政府層面，對環境保護的重視程度得到了提升。

2001-2010年，中國GDP平均增長率10.5%，其中有六年的增長率在10%以上。各地上馬了鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標不降反升，沒有完成原定減少10%的目標，受到了社會各界的廣泛質疑。

2006年，開始實施節能減排計劃，但是重化工業擴張的勢頭仍然不減，污染物上升趨勢難以遏制，二氧化硫、氮氧化物、化學含氧量等主要污染物排放達到了歷史最高。政府進一步加大減排力度，并輔之以市場化手段，使得主要污染物開始逐步下降。但環境質量并沒有隨之好轉。

2012年至今是我國環境保護的第四階段。污染治理力度之大、監管執法尺度之嚴前所未有。

2012年十八大召開以后，國務院發布實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，并加大化解鋼鐵、煤炭等過剩產能和淘汰落后產能工作力度，單位產品主要污染物排放強度、單位GDP能耗不斷降低，資源能源效率不斷提升。

從2015年開始實施新《環境保護法》，被稱為“史上最嚴”的環保法，打擊環境違法行為的力度也是前所未有的。2016年，立案查處13.78萬件環境違法案件，下達處罰決定12.47萬份，罰款66.33億元，同比分別增長34%、28%和56%。

2016年，京津冀、長三角、珠三角三個區域細顆粒物（PM2.5）平均濃度與三年前相比，均下降了30%以上。全國酸雨面積占國土面積比例，由歷史最高的30%左右下降到7.2%。江河干流水質穩步改善，地表水國控斷面Ⅰ-Ⅲ類水體比例增加到67.8%，劣Ⅴ類水體比例下降到8.6%。

在解決國內環境問題的同時，我國也積極參與全球環境治理，已批準加入30多項與生態環境有關的多邊公約或議定書。

2016年，在第二屆聯合國環境大會上，聯合國環境署發布了《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》報告，全面介紹中國生態文明建設的行動與成效，認為“中國是全球可持續發展理念和行動的堅定支持者和積極實踐者”。同年10月，我國率先發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，向聯合國交存《巴黎協定》批準文書，推進綠色“一帶一路”建設。

我國能源消費結構也在發生變化，成為世界再生能源利用的第一大國。環境基礎設施建設加速推進，成為全世界污水處理、垃圾處理能力最大的國家。

?40多年來，我國環境經歷了哪些沖擊？

駱建華：從《環境保護法》頒布開始算近40年時間里，我國的環境經歷了四次大的沖擊。這四次沖擊跟經濟發展是緊密相關的。

第一次是在1980年代，鄉鎮企業異軍突起，村村點火，戶戶冒煙。因為企業規模小，所以影響暫時是局部的。許多江河湖泊污水橫流，藍藻大暴發，沿江沿湖居民飲水發生困難。1993年，淮河流域發生重大污染事故，100萬人飲用水發生危機。淮河水污染治理成為環保部門的治污重點。

第二次是1992年，小平南巡以后，重化工業有一次大的擴張。工業污染防治作為重點，通過淘汰落后產能，1996-2010年，關閉污染嚴重的工礦企業大約17.7萬多家；通過調整產業結構，推行清潔生產以及強化環境管理，工業污染控制取得了進展。

不過，鄉鎮工業企業污染排放量仍然在上升，環境污染形勢由“點源”變成“面源”污染，工業污染、城市污染、村鎮生活污染和農田化肥、農藥污染融為一體，加劇了污染防治的難度。

第三次是2002年，經歷1998年亞洲金融危機后，經濟開始復蘇，隨著房地產業的興起，又是一次重工業的擴張。

第四次是2008年全球金融危機爆發，中國為了拉動經濟，搞了四萬億投資，資金投向更多的是鋼鐵、水泥等傳統產業，這對環境又是一次大的沖擊，導致2012年以后霧霾越來越重。

▓  從流域治理到脫硫脫硝，汞污染或為下一個關注方向

?各階段的環境污染有何特點？都采取了什么措施？

駱建華：這四次大的沖擊中，環保部門采取的措施是不一樣的。

第一階段，環保投入非常少，根本管不過來。中國的改革開放是從農村開始的，剛開始包田到戶，后來光靠種田也解決不了問題，很多鄉鎮就開始辦小工業。小工業技術落后、污染嚴重，有些地方的造紙技術還是蔡倫時期的技術，污染非常嚴重。這個階段的特點是，企業數量多，屋前賣東西，屋后小作坊。

第二階段，1990年代初，主要的環境問題是水污染。在淮河流域，造紙廠、釀酒廠的污水不經處理就直接排入河流。平時有些支流用閘攔著，但1994年遇到一次發洪水，為了泄洪，支流的閘門就打開了，放出來的都是污水。整個污水從淮河流域走了一圈，洪澤湖的魚蝦全死了，飲水成了問題。這一年，淮河流域的幾個省給中央寫信反映，說沒有飲用水喝。那時我在環資委工作，第一件事情就是治淮。

污染事故促使國務院下決心來治理淮河污染，提出“一定要在本世紀內讓淮河水變清”目標，并提出了相應的保證措施：第一，由國家環保總局和水利部牽頭組成淮河水質保護機構，協調部署對淮河污染的綜合整治；第二，建立和健全淮河水質污染監測網，對各個斷面的排污實行目標控制和總量控制；第三，在三年內關、停、并、轉一批淮河沿岸污染嚴重、治理難度大的企業；第四，2000年前，流域內所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設施；第五，制訂淮河流域污染防治的有關法律和法規，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。

淮河是“三江三湖”水污染防治的重點。在淮河治理方面，中央財政拿了錢給地方建污水處理廠。在這以前，不光淮河流域，全國也幾乎沒有污水處理廠，在徐州、上海，只有兩家污水處理廠處理生活污水。

1995年8月，國務院簽發了我國第一部流域性法規——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1997年，淮河流域零點行動啟動，關閉了五千噸以下的小造紙廠。當時起到了一點效果。1998年，國家環保總局宣布：在淮河流域1562家污染企業中，已有1139家完成治理任務，215家停產治理，190家停產、破產、轉產，18家因治理無望被責令關閉。但那些被要求上環保設施的企業，今天上了環保設施，為了省成本，明天你不來檢查他又關了。小造紙廠的規模很小，搞環保治理不經濟，只好關停。零點行動結束以后，被關停的企業又跑到上游去開了。

淮河治理積累了一定經驗。就是抓主要污染物，也就是化學含氧量的總量控制；抓企業達標排放；興建污水處理廠。但基于當時的發展水平，成果鞏固不了。只是遏制了污染惡化趨勢。

實際上長江的污染物更多，那為什么淮河的污染嚴重呢？因為淮河徑流量很少，稀釋能力差，所以很容易被污染。至于滇池，由于未經處理的工業和生活污水往里排，污染嚴重。當時認定它是個死亡之湖了。因為它位于高原，且幾乎沒有來水，也沒有出處，交換能力很弱。

當時北方的污染問題也很嚴重。1990年代的山西開始賣煤，后來煤不值錢了，就賣焦炭，用土法煉焦。山西可以說是國家的污染之都，集中了水、氣、渣的污染，汾河里全是污水。

為了治水，我們也去國外參觀學習，淮河治污被拿來和英國泰晤士河治理相比。英國從1850年修城市下水道，做治污準備，1950年建污水處理廠，到2000年泰晤士河大馬哈魚回歸，歷時150年。

西方工業化的道路，我們又走了一遍。只不過我們是邊污染邊治理，但我們治理的速度趕不上污染增長的速度。

你沒有投入，空談環保是不行的。經濟學家做了一個模型，發現環保投入占GDP的1%-1.5%才能控制污染，2%-3%才能改善環境。1990年代，我們基本是靠喊口號過日子，那時候對環保的投資不足1%。

過去，污水垃圾處理廠都是靠政府投資建設經營，不僅進展慢，而且效益低，許多治理設施建而不運，建而不養，成了環保的擺設，沒有發揮應有的環境效益。2002年，我們從國外引進了BOT模式。法國的BOT設施是由政府建設，運營交給企業。引進中國后，BOT經過“中國化”，建設、運營都交給企業，運營期滿了再交還給政府。這個模式起了很大的作用，引入了市場化機制，實現了全社會辦環保。這個時期，污水處理廠開始大規模建立。據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，全國共建成投運的污水處理廠3022座，比十年前增長了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經營模式的占42%。

在第三階段，隨著經濟擴張，水的問題還沒有解決好，氣的問題又出現了——主要原因是煤的燃燒。有人建議，唯一的解決辦法就是脫硫。但是這個建議遭到了反對。脫硫成本有多高？一個電廠的脫硫成本占投資成本的四分之一到五分之一。電廠上不起脫硫設備。我們去電廠檢查，看的不是有沒有脫硫設備，而是看有沒有給脫硫設備預留位置。

2004年，發改委出臺了每度電1.5分錢的脫硫電價政策。這個政策是近二三十年來最好的一個環保政策。靠這個政策的驅動，中國的電廠幾乎在一夜之間上了脫硫設備。因為只有上了脫硫設備，國家才給電廠補貼。2004年，全國脫硫機組裝機容量占火電裝機容量的比重是8.8%，2011年提高到了87.6%。

搞污染防治設施，最終目標是要達標排放。這個標準是根據當時的技術能力以及經濟條件定的。現在要求更嚴了，叫超低排放。電廠的二氧化硫污染物排放濃度限值，從剛開始的400毫克/立方米降到后來的200毫克/立方米，再到后來的100毫克，現在要求的“超低排放”濃度限值是50毫克/立方米。為什么不一步到位？因為一步到位的話電廠受不了。

酸雨有硫酸型酸雨和硝酸型酸雨。我們發現，治酸雨不僅要脫硫，還要脫硝。2011年，國家出臺了每度電8厘錢的脫硝電價政策，垃圾焚燒上網電價激勵等政策，電廠終于上了脫硝設備。

在第四階段，即2012年以后，中國在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環境保護的稅收優惠政策。比如，對節能環保企業實行所得稅“三免三減半”政策，對污水、再生水、垃圾處理行業免征或即征即退增值稅；對脫硫產品增值稅減半征收；對購置環保設備的投資抵免企業所得稅等。

?對環保的投入有什么變化？

駱建華：過去幾十年，環保投資也在穩步增長。1980年代初期，中國環保治理投資每年為25億-30億元，約占同期GDP的0.51%；到1980年代末期，投資總額超過100億元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投資總額達到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關，標志著規模的環境治理開始啟動；“十五”期末的2005年，投資總額達到2388億元，占同期國民生產總值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當年GDP的1.66%。

?發達國家的燃煤電廠采用了脫汞技術？

駱建華：這跟能源結構有關，中國屬于“氣少油少煤多”，只能用煤，國外除了波蘭，很少有燃煤電廠。

除了上面提到的硫、氮、汞以外，大氣問題中還有VOC，也就是揮發性有機物。PM2.5的前體物主要是二氧化硫、氮氧化物、細塵，而臭氧的前體物是氮氧化物和VOC。VOC很難控制，原因是排放源非常分散，比如加油站、油漆、印刷環節。對VOC的治理才剛剛開始，還沒得到好的治理。

1998年左右，我們申報2008年北京奧運會，有個籌備組，專門負責環保。籌備組說，國外有運動員要抵制參加北京奧運會，為什么呢？空氣太差。哪里差？臭氧濃度太高，對生命有損害。當時我們聽了以后，還挺稀奇古怪的。臭氧沒聽說過。那時候就開始抓加油站。

▓  從鄉鎮企業治理，到環境質量和污染物總量雙控制

?這40多年來，中國的環保治理思路發生了怎樣的轉變？

駱建華：1980-1990年代是我國環境保護建章立制的階段。1980年代，沒有環保措施，也還沒有形成規模化治理，主要是針對鄉鎮企業進行治理，一個點一個點地去治。

1990年代，中國開始了規模化治理。國家環保部門啟動了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過制定區域和流域污染防治規劃，實施重點污染物總量控制，拉開了規模污染治理的序幕。

2005-2015年，污染物排放總量控制成了環保抓的重點。

?環境污染是否得到了有效的控制？

駱建華：環境污染確實得到了有效的控制，但有一個很大的問題，它變成了一場數字游戲。污染物總量“越減越少”，但污染越來越嚴重。

“十一五”（2006-2010年）開始，國家將環境保護指標作為約束性指標，首次列入國民經濟和社會發展規劃中。“十一五”列了兩項，即二氧化硫（SO2）、化學需氧量（COD），要求五年之內減排10%。“十二五”在原有兩項基礎上，增至四項，即二氧化硫、化學含氧量和氮氧化物（NOx）、氨氮（NH3-N），分別要求各減排8%-10%。

按官方公布的數據，這四項指標均完成了既定的減排目標，比如SO2，2005年基準年，全國排放量為2549萬噸。經過近十年減排，到2014年已降至1974萬噸，九年來下降了22%，已超額完成了任務。但另一方面，大氣環境質量并未得到明顯改善。這就提出一個問題，污染減排是真正做到了如官方公布的減排幅度，還是一場數字游戲？

2015年以后提出了“質量管理”，污染物減排從單一的總量控制，轉向環境質量和污染物總量雙控制。

▓ “霧霾不是不可以治，關鍵是看投入多大成本”

?過去五年，我們在空氣治理上下了很大工夫。

駱建華：從2012年到現在，環保工作基本是圍繞三個“十條”來開展，也就是“大氣十條”、“水十條”、“土壤十條”。2013年9月，國務院正式出臺“大氣十條”，當時該計劃被認為是我國有史以來最為嚴格的大氣治理行動計劃。該計劃明確了奮斗目標：經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。

經過五年集中精力的大氣治理，可以說初見成效。與2013年相比，2017年全國范圍內PM10下降22.7%，京津冀、長三角、珠三角大城市群PM2.5濃度顯著下降，其中，北京市PM2.5降至58微克/立方米，珠三角連續三年PM2.5穩定小于35微克/立方米，74個重點城市大氣污染天數顯著減少，大氣十條目標基本完成。回想2012年，很多城市還沒有開展PM2.5監測，剛開始只有70多個城市有監測，后來才普及到300多個。那時候根據PM10做了一些推算，計算出全國的PM2.5平均濃度大概是60微克/立方米。到了2017年底，全國的PM2.5達到了43微克/立方米，這應該說是個很大的進步。

?去年大家很驚訝，北京空氣怎么突然變好了呢？

駱建華：去年這個時候，霧霾是非常嚴重的。怎么辦呢？環保部（現生態環境部）抓了兩個“散”，也就是散亂污企業和散煤燃燒；“兩提”，提高重污染天氣應急預案等級，提早預警時間；還有“兩限”，也就是限產、限行。

做這個事就是把企業看住。環保部劃了一個區域，這個區域里面有28座城市（即“2+26”城市，又被稱為京津冀及周邊污染傳輸通道）。需要有人盯著企業，環保部人不夠，那就從全國抽，共抽調了5600名環境執法人員。

但是這種做法不能常態化。春節過完，企業加班加點，空氣又差了。霧霾是從2012年引起關注的。霧霾不是不可以治，關鍵是看投入多大成本，要考慮跟經濟發展的平衡。

?空氣質量還有多長的路需要走呢？

駱建華：2017年完成的目標，僅僅是萬里長城的第一步。聯合國世界衛生組織的指導原則建議，PM2.5和PM10的年平均值分別為20微克每立方米和10微克每立方米，我們離這個目標還很遠。

前不久剛剛開了全國生態環境保護大會，習主席提出兩個目標：要通過加快構建生態文明體系，確保到2035年，生態環境質量實現根本好轉，美麗中國目標基本實現；到本世紀中葉，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明全面提升，綠色發展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化全面實現，建成美麗中國。

我認為應該分三個步驟來開展大氣治理工作：第一步，全國的空氣質量要分步達標，分區域、分階段達標。珠三角已經率先達標，長三角已經接近，京津冀還離得遠一點。我們應該設立目標，再用3年時間實現全國PM2.5達標。第二步，在2035年基本實現美麗中國的前提下，我們的環境治理要跟歐美國家對標。第三步，到2050年，我們完全實現了美麗中國，這時候，我們的環境治理要和世界上環境最好的國家、城市趨同，比如澳大利亞、新西蘭、加拿大。

?過去五年的大氣治理工作中，出現很多創新機制，你認為哪些經驗可以推廣？

駱建華：主要是兩方面：督政、督企。督政方面，首先是定期公布空氣質量“紅榜”、“黑榜”，增加地方政府的壓力。第二，開展中央環保督察組，全方位全覆蓋，通過接受公眾舉報解決了一些環境死角、老大難問題。第三，針對問題比較多的、整改不力的地方政府，把環保部門、市長、分管領導人叫到生態環境部，進行通報批評。通過行政措施、問責制度，刺激地方政府真抓實干。

在督企方面，2016年4月，環保部門調集了全國5600余名環境執法人員，在京津冀及周邊地區，對所有的排污企業進行檢查。用這種人海戰術看住排污企業，這在過去是沒有的。這些措施是我認為比較創新的。

▓ 環保治理不能一蹴而就

?國家層面是從什么時候開始關注到固廢問題？

駱建華：2003年“非典”來了。我們發現醫療廢物的處理很簡單，直接埋了，或者燃燒。另一個事情是，我們去重慶檢查，發現有化工廠的廢渣含六價鉻離子，這個廢渣一旦排放到三峽，后果不堪設想。所以國家出臺了危險廢物和醫療垃圾的處理意見。國家還拿出300億元，其中150億元搞醫療廢物治理，另一個150億元搞鉻渣處理。

固廢包含危險廢物和醫療垃圾，此外還有普通垃圾，普通垃圾怎么處理呢？引入市場機制，建立垃圾焚燒廠。至于工業廢物，我們提倡循環經濟。

秸稈也是一個問題。秸稈過去拿來造紙，現在不讓造紙了，就燒掉。也有一些地方拿來搞沼氣。

土壤問題也是現階段的關注重點。這個問題更為復雜，它是所有污染的匯聚之地，包括氣、水和固廢。土壤污染治理的最大問題是底數不清。我們正在搞第二次全國土壤污染源普查，目的之一就是要摸清底數。第二個問題是，土壤污染治理的成本太高。第三個問題是商業模式不清晰。水和氣我們都找到了污染的責任方，但是土壤污染誰付費、誰買單？

?現在該如何解決土壤污染問題？

駱建華：第一步是摸清底數。目前第二次全國污染源普查工作辦公室已全面開展工作，并將于2019年發布第二次全國污染源普查結果。

第二步，對土壤進行界定，如果污染很重，治理成本有很高，比如農田，我可以讓它閑置，在上面搞綠化。

?通常都是問題顯露時，我們才去關注某個污染。

駱建華：環保是一個漸進的過程，不可能一蹴而就，要考慮發展和環保的平衡問題。我們現在的人均GDP已經突破9000美元，已經到了解決環境問題、控制環境質量的階段。

?污染防治攻堅戰應達到什么目標？

駱建華：應該繼續堅持目標導向、重點突破的原則，在頂層設計層面以環境質量達標為基本目標，圍繞水環境質量達標、空氣質量達標、土壤污染風險防控的落實，進行任務分解和考核。

近期規劃目標是，2020年生態環境質量總體改善，生產和生活方式綠色、低碳水平上升，主要污染物排放總量大幅減少，環境風險得到控制，PM2.5基本達標。

中遠期規劃目標：對標歐美發達國家環境質量，2035年出現環境質量拐點，消滅霧霾、藍藻、劣五類水等，PM2.5基本達到歐美國家2000年左右水平，降低到20-35微克/立方米左右，高端環保技術裝備國產化，國際市場占有率大幅提高；遠期規劃目標是與歐美發達國家環境質量趨同，2050年出現生態環境拐點，實現生態文明全面提升、人民生活幸福安康，PM2.5達到歐美現階段水平，減低到10微克/立方米左右，環保技術和裝備達到國際頂尖水平。

?如何形成環境執法的長效機制呢？

駱建華：要強化執法力量。第一要增加環境執法隊伍的數量；第二要提高環境執法的素質；第三要給環境執法人員一個身份。

我有三個建議。第一是要有環境警察，這不在于名頭，而在于其身份的標識；第二是要提高環境違法的成本，“按日計罰”還不夠，要重罰，讓違法者感覺到痛；第三，每個企業可以有一個環境監察點，由政府出資聘請環境監察員。

環境監察員可以是懂環保、退休或者即將退休、與企業沒有利益關系的人，他們的作用是隨時舉報企業環境違法問題。

▓ 中國已處于有能力解決環境問題的窗口期

?在很長一段時間內，我們的環境治理速度趕不上污染速度，現在是否已經到了有能力解決環境問題的窗口期？

駱建華：習近平主席在全國生態環境保護大會上提出了三個“期”。他指出，總體上看，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢，但成效并不穩固。生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品，以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。

這三個“期”怎么解讀呢？

首先是“關鍵期”。過去四十年，我國的能源結構、產業結構都是高消耗、高污染的，所以現在還處于歷史遺留問題還沒解決、新的問題還在產生的階段。

第二是“窗口期”。人均收入到一定水平以后，環境要進入一個平臺期，也就是說，再發展環境就轉好，進入拐點。我國現在人均收入9000美金，已經到了工業化國家進入環境拐點的平臺期。

從歐美的經驗看，經濟一旦進入新常態，經濟增速從高速向中速轉變時，往往是環境問題暴露最充分的時候，也是治理的峰值點到來的時候。

比如日本在上世紀50年代到1973年屬于高增長期，之后增長速度下來，環境治理投資的峰值點出現在1973、1974年。我們現在人均GDP的水平是相當于日本上世紀70年代初期的水平，我國的經濟增速也正從高速向中速轉變，因此，我們已經到達一個有能力解決環境問題的窗口期。

第三是“攻堅期”。過去，人均收入低的時候，大家把環境作為一個奢侈品，從中等收入進入高等收入時，環境就成了必需品，整個社會對環境的需求、期望值越來越高。我們過去這幾十年把容易解決的問題都解決了，能夠采取的措施都用上了，包括法治的、市場的、工程的措施，該做的都做了。往后就是硬骨頭了，是非常有挑戰性的。下一步，就需要創新了。

下一步，四個方面的認識問題需要解決。第一，需要認識到綠水青山這個自然資產。我們的GDP衡量的是人工資產，但自然資產的消長沒有納入GDP，也沒有一個衡量的指標，這個觀點要轉變。

自然資產表現的是綠色財富，現在沒有衡量的指標和手段，很難貨幣化。比如水干凈了怎么貨幣化？要更多地在自然資產和綠色財富的增長上做文章。習近平說“青山綠水就是金山銀山”，這實際上說的是綠色資產、綠色財富的問題。

第二，人們現在對環境的需求越來越高，也更愿意為環境付費。怎么付費呢？這給環境市場化手段創造了條件。

第三，用強執法破解囚徒困境。有環保措施和沒有環保措施的企業成本是不一樣的。這兩種企業就相當于兩個囚徒，政府執法松，誰有環保措施誰就要倒閉。如果是強執法，有環保措施的企業才有生存機會。

第四，西方世界給全球貢獻了工業文明，帶來了整個人類的物質高增長、財富高增長，同時也帶來了嚴重的環境問題。但工業化之后需要怎樣的新的文明？人類將走向何方？我認為，后工業時代，全球要走向生態文明。這實際上是和工業文明、農業文明等同的一種文明。

?現階段的污染防治攻堅戰怎么打？

駱建華：在現有基礎上，想要繼續實現生態環境質量的總體改善，工作的難度將成倍增加，污染防治將進入真正的攻堅期、深水區。

第一，目前我國的污染防治現狀可以歸結為“三長三短”。即，分用途來看，長于生活污染治理，短于工業污染治理；分行業來看，長于電力行業大氣污染治理，短于鋼鐵水泥等非電行業大氣污染治理；分城鄉來看，長于城市污染防控，短于農村污染治理。

解決好現階段的污染問題，關鍵點在于固長板補短板。一是對于工業污染治理，推動政府市場雙向發力，推行排污許可證制度，并通過第三方治理形成規模化的污染治理模式，提高治污專業化和效率；二是對非電行業大氣污染治理，政府可以采取稅收等激勵政策，促使非電行業企業在缺少電價補貼情況下，主動將外部環境成本內部化；三是對于農村污染治理，可以采用分散式污水處理系統，通過第三方治理來實現規模化運營。

第二，為讓攻堅戰有計劃的進行，可考慮根據污染防治攻堅需求制定三年規劃，統一認識和方向，確定總體目標、年度目標、主要指標及其工作任務。年度目標和任務完成情況的檢查和評估要每年進行，并與各級環保督察相結合，作為重點督察內容。以評估結果來掌握工作進展、評判工作成效，進而根據情況及時調整和部署工作。對責任落實不到位、執行滯后等問題，要求責任主體提出整治方案、整改落實，并追究相關負責人責任。同時，相關評估結果和整改方案要及時進行公開，接受人民群眾的監督。

第三，在重點區域、重點行業，根據需要提高排放標準、設置污染物特別排放限值，并結合企業排污許可證內容，分階段、分類推動各排污企業實現全面達標。

對排污企業達標排放的監督力度一刻不能放松，讓企業不敢超、不想超。利用在線監控、監督性監測、無人機巡查等手段開展常態化執法檢查，對高污染行業、重點企業要加強檢查的頻次，對存在偷排漏排、拒不執行、數據造假等情況，要嚴格按照法律要求進行按日計罰、限期整改、停業關閉，并結合環境信息公開、環境信用等手段，讓違法企業付出代價。

第四，減少污染物排放總量是改善環境質量最直接的途徑。從產業結構來說，應該發揮環境保護對供給側結構性改革的促進作用，將環境指標作為工業生產的硬性約束，結合戰略環評、區域規劃環評與建設項目環評之間的聯動，推動產業升級及其區域合理布局，使得單位產品主要污染物排放強度降低、資源能源效率提升。從生產排放來說，構建綠色制造的體系，實現源頭減排、過程阻隔、末端治理的協同。在工業生產中推廣應用清潔生產和循環經濟，對工業生產進行清潔化改造，提高資源能源利用效率、降低污染排放量；在生產設計前期就引入循環經濟管理理念，實現資源和能源在企業內、工業園區內、區域內形成不同尺度的循環利用。

第五，污染防治需要多方力量的參與，共贏的合作機制、高效的服務模式可匯集政府、企業、社會第三方的力量，是污染攻堅中最大的活力源泉。目前，新型環境服務模式、激勵引導模式的優勢已經開始顯現，堅定推行必將釋放更大的潛力。對于第三方治理模式，可先行在重點行業（化工、石油等）、重點區域（京津冀、東北老工業基地等）和重點企業進行試點，總結成功經驗后通過政策引導在更大范圍進行推廣。對于PPP模式，重點放在提升質量、防控風險上，進一步完善相關法律法規和配套制度，明確風險分擔原則和支付機制，營造公平市場環境。

激勵引導方面，建立環保領跑者制度，對于環境績效領先于同行業的企業，給予適度的資金獎勵或減稅激勵。大力發展綠色金融，扶持環保產業的發展，簡化綠色債券發行的審批手續，并給予一定的財政貼息，同時，增加節能環保公司上市、再融資審核的“綠色通道”，為污染防治提供更大的資金保障。

（來源：界面新聞；作者：俞琴）